למה גובים היטל השבחה על ממ"ד?

במציאות הביטחונית של ישראל, הממ"ד הפך מזמן לחלק בלתי נפרד מהבית הישראלי. הוא לא פריבילגיה, לא שדרוג, אלא רכיב תכנוני בסיסי שנועד להגן על חיי אדם. אלא שדווקא בתקופה שבה ברור לכולנו עד כמה הוא חיוני, הולכת ומתרחבת פרקטיקה תכנונית שלפיה על הממ"ד יש לשלם היטל השבחה, אבל רק אם הוא נבנה בדירה שיזם מתכוון למכור. התוצאה היא אפליה תכנונית, עיוות כלכלי וחיוב שנוגד את לשון החוק ואת מטרותיו.

פרשנות חדשה, מציאות ישנה
שתי שומות מכריעות שניתנו בשנתיים האחרונות  בפרויקטי פינוי ובינוי קבעו כי ממ"ד בדירה שהיזם בונה לצורך מכירה הוא חלק מהמלאי העסקי שלו ולכן חייב בתשלום היטל השבחה. ממ"ד בדירה של דייר ותיק לעומת זאת ממשיך ליהנות מפטור.

על פניו מדובר בשיקול טכני. בפועל זהו שינוי מהותי בהבנה של מהו ממ"ד ומהו היטל השבחה. מדובר בחדר שבנייתו נדרשת מתוקף החוק. סעיף 19(ב)(9)(א) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה קובע במפורש כי בניית מרחב מוגן פטורה מהיטל. הפטור ניתן כבר בשלב היתר הבנייה, כאשר כלל הדירות, של הדיירים ושל היזם, נבנות באותו סטנדרט מיגון.

המחוקק לא השאיר מקום לספק
החוק והמדיניות שעמדו בבסיסו נועדו לעודד הקמה של ממ"דים, מתוך הבנה שמדובר בדרישה ביטחונית והשיקול כלכלית לא רלוונטי בעיני המחוקק. המחוקק הבהיר כי אין מבחינתו מקום לבחון זאת בעיניים של  בהשבחה תכנונית במועד מימוש  אלא בצורך אזרחי לאומי, ולכן יש להעניק לממ"ד פטור קבוע מהיטל במועד מימוש הבניה. הפטור נקבע כתמריץ, וההוראה להפוך אותו לקבוע התקבלה מתוך כוונה מוצהרת לעודד מימוש בהיתר של מיגון ולא למסות אותו.

מבחינת החוק אין הבדל בין ממ"ד בדירה של דייר ותיק לממ"ד בדירה חדשה הנמכרת על ידי היזם. שניהם חלק בלתי נפרד מההיתר. שניהם נבנים לפי אותו תקן. שניהם נועדו לאותה מטרה. ובכל זאת, לפי שומות מכריעות אחרונות, האחד פטור והשני חייב. הבחנה זו מבוססת על טענה כי בפרויקטים של פינוי ובינוי מדובר למעשה בעסקת קומבינציה ולכן דירת היזם כוללת זכויות חדשות החייבות בהיטל. גישה זו אינה רלוונטית במגוון השיקולים והפסיקות לפיהן יש לבחון השבחה מכוח הליך התכנון בלבד על כל סעיפי הפטור. 

לשיטתי ההיגיון הזה בעייתי. היזם מקבל את מלוא הזכויות מכוח הסכם עם הדיירים, בונה על חשבונו את כל הדירות, גם של עצמו וגם של הדיירים, ונושא לבדו בכל הסיכונים והעלויות העיקיפות הרבות והמיוחדות מאוד לעסקאות אלו. הדיירים מקבלים דירה חדשה תחת הישנה ללא תשלום נוסף, עסקת נטו. היזם מממן הכל לרבות כמובן את עלות הבנייה, וברור שגם את הממ"דים. מדוע דווקא הוא נדרש לשלם היטל על רכיב שהחוק עצמו מחריג במפורש לדירות היזם?

פינוי ובינוי זה לא קומבינציה
כדי להבין את העיוות צריך להבין את ההבדל המהותי בין עסקת קומבינציה רגילה לפרויקט של פינוי ובינוי. בקומבינציה, בעל הקרקע מתקשר עם יזם ומקבל תמורה בדמות שירותי בניה על חלק יחסי מהזכויות, יש כאלו שהולכים על מתווה ברוטו שהם נושאים בכל העלויות ויש כאלו שמבקשים נטו והיזם מגלם את העלויות הנוספות לרבות מיסוי בתמורה. מדובר בשותפות כלכלית, שבה בעל הקרקע תורם את המגרש והיזם את ההון והביצוע.

לעומת זאת, בפרויקט פינוי ובינוי היזם הוא זה שנושא בכל הסיכונים והעלויות. הוא מרכיב את בעלי הזכויות, מקדם את התכנון, מממן את התהליך, משלם היטלים, מארגן את הדיירים, מפנה את הבניינים ובונה את הדירות, הן של הדיירים והן של עצמו, על חשבונו המלא. אמנם הדיירים תורמים את זכויותיהם על הדירות הקיימות ובכך מאפשרים את הפרויקט, אך בניגוד לקומבינציה רגילה, אין כאן ממש חלוקה של רווחים, אלא תהליך שבו היזם נושא באחריות הכוללת, מממן את הביצוע מהיסוד ועד האכלוס ומתמודד עם סיכונים משפטיים, רגולטוריים וכלכליים מורכבים.

בפועל, עלויות התכנון, ההתארגנות, הביצוע והליווי המשפטי מקטינות את המרכיב היחסי עד כדי כך שהשווי האפקטיבי של הקרקע לצורכי היטל לשיטתי צריך להיות נמוך משמעותית מהשווי התיאורטי שעליו מבוסס החישוב שווי קרקע של עסקאות רגילות בקרקעות ריקות וגם קומבינציה. ולמרות זאת, על רכיב כמו ממ"ד, שמלכתחילה הוחרג בחוק, מטילים חיוב נוסף.

עיוות כפול: משפטי, כלכלי, ציבוריה
תוצאה של ההבחנה בין ממ"דים לפי זהות הבעלים ובכלל גישת חישוב ההיטל השבחה בגישת הקומבינציה היא עיוות קשה.
הגישה בהיבט השמאי מייצרת עיוות וגם מייצג מוזר שאותו חדר בדיוק, עם אותם קירות ואותו תקן, ואותו סעיף פטור מקבל יחס שונה.

אפשר לקבל החלטה לפי גישת הקומבינציה כדרך חישוב אבל אז נדרש להביא בחשבון את כל העלויות והמורכבויות של הפרויקט לרבות עלויות העקיפות החריגות, מורכבות המימוש כתוצאה מריבוי בעלים מורכבות ביצוע כתוצאה מהצורך בריבוי סוגי דירות ועוד ועוד. 

אך ככל ולא עושים זאת כך והולכים על שעטנז  זה  פוגע בכוונת המחוקק ובכלכלת הפרויקט. מדובר בהוצאה משמעותית שמתגלגלת בסופו של דבר אל הציבור. פעם אחת דרך ייקור הדירות ופעם שנייה דרך תכנון לא יעיל של פרויקטים.

יזמים עלולים להוסיף יחידות דיור כדי לפצות על ההיטל, מה שמוביל לפרויקטים צפופים מדי או לתכנן דירות למכירה רק עם ממ"קים בדרך קיצונית. אחרים יבחרו להימנע מפרויקטים באזורים שבהם הרווחיות גבולית, לרוב בפריפריה. בכל אחד מהמקרים  – הציבור מפסיד. והכי חשוב, מיגון אזרחי, שהוא מטרה לאומית, נפגע.

הגיע הזמן להפריד בין ביטחון לגבייה
הממ"ד נולד מתוך צורך ביטחוני, לא כתוצאה מתוכנית השבחה. הוא חלק אינטגרלי מהיתר הבנייה, לא תוספת שרירותית. קובעי המדיניות, הרשויות, השמאים והמחוקקים צריכים לשוב לבסיס כוונת החוק. שהשבחה צריכה להיות תולדה של אקט תכנוני ישיר .

רק הבהרה חקיקתית או קביעה פסיקתית ברורה תוכל להחזיר ודאות לשוק ולמנוע המשך עיוות. אין היגיון להפלות בין דייר ליזם כשמדובר ברכיב שמציל חיים. הממ"ד צריך להישאר בדיוק מה שהוא, עמוד תווך בטיחותי ולא מקור הכנסה לרשות המקומית. מה גם שהמחוקק ביקש להגדיל את שטח הממ"ד בעוד שלושה מטרים  בטוח שלא העלה על דעתו שבהיתר משהו משלם היטל השבחה. 

*הכותב הוא שמאי מקרקעין ומנכ"ל עודד לנדאו שמאות מקרקעין

לקבלת עדכונים בוואטספ >>> לחצו כאן